改革要前进，理论要反思 ――本刊记者就检察权的监督制约机制问题采访谢鹏程研究员 王金贵：《人民检察》记者； 谢鹏程：最高人民检察院检察理论研究所副所长、研究员、博士。 王金贵： 谢鹏程：检察权的监督制约机制包括两个方面的内容，一是检察权对其他权力的监督制约作用，二是其他权力对检察权的监督制约。研究和创新检察权的监督制约机制具有多方面的现实意义。首先，这是落实党中央关于司法改革中加强对权力的监督和制约的要求。在我国政治体制和司法体制中，监督制约是保证权力正确行使的一个重要机制。任何权力都要接受监督制约。其次，检察机关是专门的法律监督机关，其主要职能是监督制约，既要发挥好对其他权力的监督制约作用，也要接受其他权力的监督制约，用好监督权。再次，在检察机关和检察人员中树立和强化监督者要接受监督的观念，是这几年执法观念讨论和法治理念教育取得的一项重要成果。这一观念对于检察事业的科学发展具有重要的意义。 王金贵：学术界曾经对检察机关的法律监督性质提出了一些质疑，是不是也激发了我们对这个问题的研究和回应？ 谢鹏程：一些学者对法律监督设置的质疑主要有两个方面，一是认为法律监督有损审判独立，破坏了裁判的终极性，不符合现代司法理念，也保证不了司法公正。二是认为法律监督本身也存在滥用职权的问题，谁来监督监督者？如果在监督之外设置监督，就可能产生无穷无尽的层层监督，其成本高而效率低。专门监督不如发展民主，实行分权制衡。按照这些观点，检察机关的法律监督性质应当改变，检察机关应当转变为公诉机关，成为司法行政机关的一部分。这不仅对法律监督的设置产生了比较大的理论冲击，而且对我国人民代表大会制度产生了一定的理论冲击。我国设置专门的法律监督机关是基于民主集中制和分工制约的一元化权力结构，其理论基础和运行原理完全不同于西方国家的多党制和分权制衡的三权分立权力结构。用西方的政体理论来评价和解释我国的政体是行不通的，用它来否定检察机关的法律监督地位也是不可能被接受的。但是，这些理论观点从侧面反映了我国法律监督职能在设置和运行上存在的一些问题，一方面法律监督的力度不够，对司法公正的保障作用没有充分发挥出来；另一方面对法律监督权的运行的监督制约也不够，不足以保证检察权依法、独立、公正、文明地行使。近十年来的检察改革实质上就是围绕这两个方面展开的，进行了一系列制度创新，取得了明显的实效，在实践中回应了前述的一些学术观点；同时，检察理论也加强了对这些问题的研究，进一步阐述了法律监督与我国政体和文化传统的内在联系以及强化法律监督的现实必要性，在强化法律监督和加强对检察权的监督制约两个方面都有不少理论创新。 王金贵：今年2月28日国务院新闻办公室发布的《中国的法治建设》在前言中概述我国近年来司法改革情况时说：“深化司法体制改革，完善权力制约和监督机制”，在第六部分即“司法制度与公正司法”中说：“检察机关对人民法院的审判活动，公安机关和国家安全机关的侦查活动，监狱的执法活动的合法性进行监督。”这说明权力的监督制约机制在国家政治体制和司法体制中占有重要的地位。为什么我们党和国家特别强调对权力的监督制约，而西方政治和司法领域没有这个问题呢？ 谢鹏程：这是由两种政体决定的。西方国家实行三权分立、多党竞争和新闻自由，强调分权制衡，强调审判独立和权力运行的公开透明；我国实行中国共产党领导下的人民代表大会制度，强调民主集中制，强调国家机关之间的分工制约和专门化的监督机制。分权制衡与分工制约是两种不同的权力结构。在分权制衡体制中，各项权力的范围是很明确的，没有一种权力处于超越其他权力之上的绝对优势或领导地位。立法权与行政权之间的冲突和制约比较突出，关系往往比较紧张；而司法权是相对弱小的，它裁判的根据来自立法，裁判的执行依靠行政，但是它是比较超脱的，可以独立地履行裁判的功能，不仅享有对社会经济纠纷的终极裁判权，而且对政治纠纷包括立法与行政之间的纠纷享有最终的裁判权。法官的选任受到立法、行政和政党的直接影响，甚至是它们之间博弈的结果，但是法官任命以后，实行绝对的司法独立，谁也不能再直接影响法官裁判了，大家都要尊重司法。监督制约内在地存在于权力的分配与运行之中，是政体的根基和主要特点。它的问题往往不是监督制约不够，而是监督制约过度而容易导致议而不决，缺乏效率。我国社会主义政体是中国共产党领导的人民代表大会制度。民主集中制是一切国家机构的组织原则，分工制约是保障行政权、审判权和检察权合法、有效运行的机制。这种政体是以国家权力的一元化为基点的，具有内在的强化权力集中和相互配合的倾向，而监督制约往往比较缺乏，甚至常常受到排斥，或者说，监督制约机制很容易患麻痹症。因此，我们党和国家在加强民主政治建设的过程中十分强调监督制约机制的完善。十七大报告中提出：“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”这说明，我们的民主政治建设将结合我国国情，借鉴和吸收人类政治文明成果，进一步扩大政治透明度，既要加强专门机关的监督制约作用，也要加强人民群众的监督制约作用。 王金贵：您刚才谈到树立“监督者要接受监督”的观念，这方面的理论研究和改革取得了哪些进展？ 谢鹏程：从二十世纪九十年代学术界提出“谁来监督监督者”的问题并对检察机关作为专门的法律监督机关及其职权配置提出种种质疑以来，检察机关和检察人员（包括检察系统外的一些学者）从改革和理论两个方面对这个问题和有关质疑展开了积极的回应，而且取得了显著的进展。从理论研究方面说，高检院组织撰写了几批文章先后在报刊上发表，论述检察机关作为法律监督机关的合理性、必然性，阐述检察权的内外监督制约机制，探讨如何加强和完善对检察权的监督制约机制。高检院向全社会公开招标的检察理论课题和全国检察理论研究年会征文以及地方各级人民检察院的课题和研讨活动中都多次出现有关检察权的监督制约机制选题，而且得到了各方面的响应，撰写了大量的、高质量的论文，提高了认识，提升了理论。从改革措施方面来说，自1999年2月高检院颁布《检察工作五年发展规划》以来，先后两次就加强检察机关内部的监督制约机制问题专门下发文件，各部门在部署工作机制改革中也十分强调内部各机构之间和上下级对应的部门之间的监督制约；同时，推行检务公开，专家咨询制度，建立人民代表联络办公室，实行检察长接待来访，特别是试行人民监督员制度以来，对检察工作的关键环节和容易滥用权力的领域实行了更加有效的监督和制约。可以说，这些年来，检察机关加强内外部监督制约机制建设的思路是清晰而坚定的，强化监督制约机制的改革是成效明显而富有创新的。 王金贵：当前看来，有关检察机关的内外监督制约机制的理论研究中还有哪些问题需要进一步研究？ 谢鹏程：检察理论的发展与其他任何事物的发展一样，是有阶段性的。当有关检察权的监督制约理论研究发展较高水平的时候，一方面要寻找新的增长点，深化研究；另一方面要对过去的研究成果进行盘点和反思。不管是向前看还是向后看，我们都要站在检察权的基本原理上。换句话说，当前最需要研究的是检察权的运行规律，这是检察制度的主导机制，也是检察学的本体论，相比而言，监督制约是辅助性的机制，是检察权正确行使的保障机制。我们不能脱离主导机制来研究辅助机制，也不能脱离本体来研究辅助设施。搞清主从关系，正本清源，是我们当前检察学研究特别是监督制约机制研究方面需要注意和强调的首要问题。改革的深化需要有理论的准备。如果我们现在不对过去的改革和理论进行全面的反思，科学地总结成败得失，就不可能真正地向前发展。基于这样的前提，我认为当前在检察权的监督制约机制研究方面应当重点考虑如下几个问题：一是检察权的强化与规范化并重的问题。我们检察机关作为法律监督机关对党和国家加强监督制约机制的要求作出积极的响应，这是义不容辞的，职责所在，大势所趋。但是，片面地在“强化”上作文章，也有本位主义的嫌疑，容易引起监督对象的抵制或者反感。从策略上考虑，不如强调“规范化”，喻“强化”于“规范化”之中。规范化既是强化的载体和依托，也是强化的根据和理由，规范了就可以克服滥用监督权，就可以进一步拓展监督的领域和增强监督的手段。二是检察权的内部监督与外部监督的衔接机制问题。检察权运行的基本规律是检察一体，强调检察机关内部和检察系统的统一，这与审判权的运行机制有很大的差别，譬如说，人民陪审员直接参与审判，有与审判员平等的表决权，是一种内外结合的监督；而人民监督员是通过集体的方式对不服逮捕职务犯罪嫌疑人的决定、对不起诉和撤诉进行表决，以个人的方式对“五种情形”进行监督，这种监督是一种外部程序，如何同检察机关现有的内部监督制约机制结合，发挥更好的作用，需要进一步研究和解决。再譬如，检察机关内部的纪检监察本身与外部的纪检监察是二而一的，但是，这几年来，其职能呈扩展的趋势，即由党纪和行政监察向检察业务扩展。如何正确分析和看待这种扩展趋势，在检察机关内部形成有检察工作特色的纪检监察工作格局和工作程序，仍然需要着力研究。另外，检察机关的内部监督机制与检察一体的协调问题，无论在理论上还是在工作机制上都没有解决好。三是加强外部监督制约的途径和限度问题。党的领导、人大监督、社会监督、行政和审判机关的制约都要结合检察工作的特点，既要创新监督方式和机制，也要搞清楚其限度，不能以监督制约代替或妨害检察权本身的行使，不能以接受领导和监督为由推卸法律监督职责。强调接受监督没有错，但是我们必须清楚地认识到监督只是一种辅助性、保障性的权力，权力依法正确行使既是监督的目标，也是监督的限度。 王金贵：您是否认为我们以往的某些改革和理论观点有些过头了？您能否结合人民检察院恢复重建30周年这一点具体地谈谈？ 谢鹏程：我没有丝毫否定过去的改革和理论创新的意思。改革及其理论发展到现阶段，客观上需要对过去的改革和理论进行全面的总结，因为有关改革和理论已经有了比较充分的实践基础，通过反思，我们会找到一些规律性的东西，对未来也会看得更准一些，采取新的措施和选择新理论研究方向也会更理性一些。从近十年的改革历史来说，我的观点是，检察改革要前进，检察理论要反思。如果我们再把反思的目光放长一点，总结检察机关恢复重建三十年来的发展，我们会看得更全面一些，值得总结的经验和教训要丰富得多。如果要我用几句话来概括，可能挂一漏万。结合今天我们讨论的问题来说，我想有几点是值得总结的：一是法律监督的地位和作用与党的执政方式和国家的法治发展密切相关，前者是由后者决定的。二是法律监督的职能作用与社会经济发展相适应，检察工作的基本格局和方针要适应经济、政治、文化和社会发展的需要不断地调整。三是检察权与行政权和审判权的关系处于不断的调整之中，其发展取决于人们对各种权力运行规律的共识。四是检察权运行的质量直接影响它的职能范围和社会政治地位。五是检察机关监督制约其他权力和接受其他权力的监督制约都有限度的。回顾三十年的工作，这是一个大题目，我相信今年在纪念人民检察院恢复重建30周年的系列活动中会推出一些有份量的论著，而且这些反思性的论著会对未来几年的检察工作产生重要的影响。 王金贵：既然改革要前进，理论要反思，那么您认为改革如何向前推进，理论如何进行反思呢？ 谢鹏程：自1998年以来，检察改革全面推进，完善了工作机制，提高了办案质量，加大了法律监督的力度，这是成绩，是主流，任何人都不能否定，但是对存在的问题也不应回避。就我们今天谈的监督制约机制问题而言，譬如，捕诉分离有利于强化内部监督制约，捕诉合一有利于提高办案效率，在适当的历史条件下，都有其合理性和必要性，不能一概而论谁优谁劣。从我了解的情况来看，对于全国大部分地方的检察机关，实行捕诉分离比较合理，但是，对于经济比较发达、流动人口比较多、犯罪率较高的地方，对于实行普通程序简化审、适用简易程序审理的公诉案件等特殊程序来说，捕诉合一则有明显的优势和合理性。对于类似的情况，我们就应当实事求是，在保持统一性的前提下，允许多样性。再譬如，随着内部监督制约的强化，主诉检察官制度的实行和深化都遇到了较大的困难。试行主诉检察官制度是为了加强检察官的相对独立性，扩大其权力，增强其责任，提高工作效率，如果因为强调监督制约而其主诉检察官回到原来的“承办人”角色，就等于用一种改革破坏了另一种改革，得不偿失。因此，改革要前进，就要系统规划、整体推进，突出重点，兼顾其他。理论要反思，就是要对过去的改革和理论主张进行反思，客观地评价其是非与得失，在此基础上提出新的主张和观点。这里有一个比较困难的问题，就是反思过去必然要评价各届党组的得失，往往涉及最高人民检察院检察长个人的功过是非，处理不当会伤害人。但是，明里不说，暗里说得更多更滥。邓小平在推进改革的过程曾主持搞了两个历史问题决议，就是要在反思过去的问题上定下基调。最高人民检察院能不能搞一个这样的文件？如果在纪念检察机关恢复重建30周年的前后推出是比较适宜的。我在最高人民检察院工作十二年了，经历了三任检察长的领导，客观地说，各有特点和贡献，都是历史的必然选择；检察事业经历了一个辩证的发展过程，即从扩张到收缩再到平衡。只要我们反思过去的目的是要寻找新的发展阶段的适当起点，不参杂个人恩怨和纠葛，问题不会太大。 王金贵：您这样说还是不太明确，能不能讲几个要点？ 谢鹏程：说到要点，我看抓住一个就可以了，这就是认识和尊重司法规律和检察工作规律。所有的改革偏差和理论失误都可以归结到一点，那就是没有认识到或者不尊重司法规律和检察工作规律。我们还是从监督制约机制的角度来说，内外的监督制约机制建设固然十分重要，但是，背离检察工作规律，片面强化监督制约，可能导致检察权的行使受到不当的影响，不仅会降低检察工作的效率，而且会损害其公正性。 王金贵：十七大报告中提出，要优化司法权的配置，这也是未来几年司法改革的重点之一，您认为司法权如何实行优化配置？ 谢鹏程：这是中央政法委员会正在研究和解决的重大问题，我不想多说。从理论上说，我认为起码有两点是可以预期的，一是从我国政治体制出发，加强党的领导，加强司法机关之间的配合和制约；二是从司法规律出发，加强各项司法权的动作效率，加强权力与责任的对应关系，减少一个机关内部不同性质权力之间的冲突。总体上说，这次优化司法权的配置对检察工作会产生两个方面的影响，一是强化法律监督，二是进一步规范法律监督。 王金贵：人民监督员制度的发展趋势会是什么样？取得了什么样的积极成果？还存在哪些问题？ 谢鹏程：经中央批准，从2003年开始，最高人民检察院在全国部分检察机关试行人民监督员制度。四年多来的成效在贾春旺检察长向十一届全国人大一次会议所作的工作报告中有准确的数据说明。人民监督员制度是一项重要的制度创新。实践证明，这一制度强化了对检察机关查办职务犯罪工作的外部监督，促进了规范执法，提高了办案质量，增强了执法办案的透明度和公信力，体现了诉讼民主，社会各界反映良好。党的十六届六中全会决定和中央关于加强人民法院、人民检察院工作的决定，都要求促进这项制度的规范化、法制化。我也希望在修改刑事诉讼法和人民检察院组织法时，原则规定人民检察院办理职务犯罪案件实行人民监督员制度，并由人大常委会制定《人民监督员条例》。当然，我们也要认识到，人民监督员制度具有先天的不足，它是在法律空白的条件下产生的，或者说是在法律制度的缝隙中生长出来的。其生存的条件是它符合党和国家加强人民群众对权力的监督的要求，也不与现行法律冲突，其发展的障碍是没有得到法律的确认。要使人民监督员制度得到法律的确认，有待于实践的进一步检验。从推进人民监督员制度发展的角度来说，我们还有很多工作要做，一是切实发挥人民监督员制度的积极作用，产生良好的社会效果，获得社会各界的认可；二是总结人民监督员制度试行以来的经验教训，及时扶正纠偏，保证其正常运行；三是加强有关理论研究，筑牢理论基础，争取法学界的认同，同时，提出更加完善的设计方案，以备立法参考。 王金贵：谢谢您接受采访。 |
