两级法律冲突为何难休

刘长秋

（200020  上海社会科学院法学研究所）

    案例

1．2005年6月24日，黑龙江省第十届人大常委会第十五次会议对《黑龙江省母婴保健条例》进行了修正，保留了原《条例》中规定的“准备结婚的男女双方应当接受婚前医学检查和婚前健康教育，凭婚前医学检查证明，到婚姻登记机关办理婚姻登记”等内容。此《条例》一经出台，即引起了国人的广泛关注，人们普遍认为该《条例》的目的旨在“恢复强制婚检”，而这显然是与国务院在2003年8月8日颁行的《婚姻登记条例》施行“自愿婚检”的做法相违背的。

    2．哈尔滨市政府于2005年3月9日颁布了《关于禁止非医学需要胎儿性别鉴定和选择性别人工终止妊娠的通告》，其中第4条规定，怀孕14周以上的妇女若因“非医学需要”实施人流手术，要经所在地政府有关部门批准。第7条又规定，已领取《计划生育证》的育龄夫妻，未经批准擅自做人流手术的，要取消《计划生育证》，在未确认事实前，暂不批准再生育申请。此规定一出台，即遭到社会各界的质疑。虽然有关部门对“怀孕14周以上做人工流产要经过审批”的规定一再表示是为了社会稳定，但还是遭到了市民的强烈反对，许多人认为这个规定违反了《行政许可法》的规定，且侵害了个人隐私权。

    ……

改革开放近30年来，我国立法取得了举世瞩目的成就。但是，随着立法数量的增多，各层级立法尤其是中央与地方立法之间相互冲突（以下简称两级法律冲突）的情形也越发显现，立法规定不统一、相互“打架”的现象多有发生。上述两个案例就是目前我国众多中央立法与地方立法相互冲突的微观缩影之一。两级法律冲突不仅在一定程度上影响了我国法制的统一与和谐，损害了公民和法人的合法权益，且在一定程度上制约了我国和谐社会的构建。正如蔡定剑教授所指出的：“法律打架对法治的危害是非常致命的，它导致法不同文，造成社会秩序的混乱，给国家和老百姓的利益都会造成损害。而且立法违法的损害比司法中的错案要严重得多。因为它不是损害一个人，而是一个群体或是每一个人。”

一、片面的地方利益与部门利益是引发两级法律冲突的最主要原因

    客观地说，无论是中央立法与地方立法之间的冲突，还是各部门立法之间的冲突，其存在都是不可能完全避免的，这是现代法治社会的必然成本或代价之一，因为世界上没有也不可能有哪个国家的法律体系是绝对完善的，这就为法律冲突的产生埋下了伏笔，使法律冲突的存在成为必然。就此而言，我们应当以一种宽容的心态来审视法律冲突。但另一方面，过分的法律冲突尤其是两级法律之间的频繁冲突则会造成立法内容上的混乱，让人们感到无所适从，甚至会对法律的信用与权威产生怀疑，而这显然也违背了法律的价值追求。因此，厘清两级法律冲突产生的原因，探讨应对这类法律冲突的策略以降低两级法律之间冲突的烈度，使各级立法更好地发挥其行为规范的作用，无疑应当是我们正确对待两级法律冲突的基本立场。那么，法律冲突的起因何在呢？

从理论上来讲，两级法律冲突是多种因素共同作用的结果。立法规划不合理、立法论证不科学、新法制定后相关立法内容的配套修改与跟进不及时、中央立法过分脱离了地方的实际情况、各级地方对地方利益不部门利益的片面强调与维护、立法法对地方立法权的限制过少以及最高立法机关对地方立法监管的失力，等等，都是产生这类法律冲突的重要原因。以上文中我们所提及的案例1为例，事实上，《黑龙江省母婴保健条例》之所以会与国务院的《婚姻登记条例》发生冲突，一个不容忽视的原因就在于《黑龙江省母婴保健条例》 “恢复强制婚检”所依据是我国《母婴保健法》第十二条的规定，即“男女双方在结婚登记时，应当持有婚前医学检查证明或者医学鉴定证明。”但实际上，该规定是一条本须与时俱进、在新《婚姻法》生效后即应做配套修改与立法跟进的规定。因为首先，该规定的存在违反了我国《宪法》关于公民享有婚姻自由的规定，是对公民结婚自由的一种明确限制；其次，该规定也与我国2001年出台的新《婚姻法》以及其后出台的《婚姻登记管理条例》的有关规定相冲突，对婚前医学检查这一原本由婚姻法规定的问题越位进行了规定。然而，由于我国《婚姻法》在修订之初，相关的立法规划并未重视配套立法修改的问题，未将《母婴保健法》也相应地纳入立法规划，致使该规定没能得到及时修改和更正，而依旧被黑龙江省第十届人大常委会作为了《黑龙江省母婴保健条例》的立法依据，并最终导致了中央立法与地方立法在“恢复强制婚检”问题上的不一致。

而在如此众多的原因之中，对地方利益或部门利益的片面强调与维护则是引起两级法律冲突的最重要原因；换言之，地方保护主义与部门保护主义是招致两级法律冲突的最关键因素。这一点，在《黑龙江省计划生育管理条例》“恢复强制婚检”后所引发的各界争论中被体现得淋漓尽致。在这场倍受关注的争论中，反对“恢复强制婚检”声浪最高的是各级民政部门，而支持 “恢复强制婚检”态度最为坚决的则是各级卫生部门。其原因再简单不过：新《婚姻法》 “取消强制婚检”的做法简化了结婚的要件与程序，极大地减轻了民政部门的工作压力与负担，使民政部门成为受益者之一，因而面对要求“恢复强制婚检”的声音，自然会极力反对；而恰恰相反，新《婚姻法》 “取消强制婚检”的做法则直接切走了各级卫生部门尤其是其“创收”在很大程度上须要倚赖姻检的各级地方卫生部门的一块“大蛋糕”，使其无法再继续从“强制婚检”中分得“油水”，在这种情况下，也无怪乎其会在支持“恢复强制婚检”的论战中发出最高分贝的声响。显然，在这场立法论争中，部门利益与地方利益成为了主导争论的杠杆，而至于“恢复强制婚检”是否侵犯了公民的婚检自主权、是否会降低缺陷婴儿的出生率以及是否违反了《立法法》的原则与规定等，则实际上并不为争论的双方所真正关心。就此而言，各级地方对地方利益或部门利益的片面强调与维护是引发两级法律冲突的最重要原因。

二、两级法律冲突的实质是中央与地方两级立法机关立法权限的冲突

说到底，两级法律冲突的实质是中央与地方两级立法机关立法权限的冲突，而立法权限冲突则反映了不同层级的立法者在获取利益与资源方面的不同需求。正如有学者所指出的：“在政治实践中，立法权限划分的实质是利益、资源的分配（或者再分配）与责任的确定。参加立法权限划分的中央与地方各有关主体都可能自觉或者不自觉地受到利益机制的驱动而企盼分配到更多、更大、更理想的利益。”正是由于这一原因，近年来很多现代国家的中央与地方都呈现出了要求扩权的趋势。中央要求集权与控权，希望通过层级较高的立法来限制地方的权力；而地方则主张自治与维权，希望借助地方立法进行相应的抗制。我国亦有着类似的情况，以致很多时候，地方立法衍化为各级地方抗制中央政策的一个工具，而这已成为引发目前我国地方法律与中央法律产生冲突的最重要原因。尽管我们不得不承认，地方也需要地方利益或部门利益这样的利益驱动机制来作为其立法的推动力，但很显然，如果地方立法的动机过分强调地方利益或部门利益而脱离了国家的整体利益，忽视了建设社会主义法治国家的大局，就很可能会导致对法治的异化，使依法治国最终成为一句空话。近年来，随着我国法治化进程的加快，地方立法的数量正在以前所未有的诉讼和规模急剧膨胀，成为我国法治化进程中一道惹人眼球的独特“风景”。然而，理性与现实都告诉我们，这道独特“风景”不仅给我国法制建设带来了表面上的繁华，也带来了很多不和谐的音符。因为地方立法之所以会如此迅猛地发展，一方面是我国社会主义民主法制不断加强和完善的结果，是广大人民群众权利意识不断增强的体现；而另一方面则更含有很强的功利因素，是地方经济社会发展所带来的地方利益保护的必然要求。这就极容易使地方立法成为某些地方保护主义、某些部门利益等的保护色，使这些妨害社会和谐的因子在法制的掩饰下合法化，成为阻碍和危害社会进步发展的“绊脚石”。

事实上，作为中央立法机关与各级地方立法机关相互妥协之产物的现行《立法法》已经对地方立法机关与中央立法机关的立法权限作出了明确划分，该法第8条以列举的方式明确规定，下列事项只能制定法律（亦即只能由国家最高权力机关通过的立法来加以确定）：国家主权的事项；各级人大、政府、法院和检察院的产生、组织和职权；民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；犯罪和刑罚；对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；对非国有财产的征收；民事基本制度；基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；诉讼和仲裁制度；必须由全国人大及其常委会制定法律的其他事项。如果地方各级立法部门都能够严守这一规定，正确行使其立法权，则很多不必要的法律冲突就可以完全避免。但很显然，这样的规定在一些地方并没有得到尊重、遵守和贯彻。无论是恢复“强制婚检”，还是要求非医学需要的人流必须获得审批，都是直接关涉公民基本民事权利的问题，是关涉确立或变更某些民事基本制度的重大问题，而依照1999年实施的《立法法》，这样的问题显然只能够由全国人大及其常委会通过的法律来加以规定，地方立法根本就无权涉及。然而，相关的地方立法却依旧肆无忌惮地涉足了这些问题并且作出了与现行上位法相悖的规定。由此可见，要协调中央与地方两级立法机关立法权之间的关系，减少两级法律冲突的产生，更为重要和有效的对策恐怕还是要寄希望于各级地方立法部门法治大局意识与守法意识的强化，毕竟，只有当各级地方立法部门真正认识到了我国法治进程的整体性与全局性，从而严格遵守了《立法法》的原则与规定，并正确行使了其法定立法权之后，才有可能阻断两级法律冲突赖以存续的思想根脉，使这类法律冲突的产生失去动力支持。