前苏联检察制度给我们留下了什么？ 作者: 谢鹏程 原载于《检察日报》
前苏联已经解体了，但是它开创的社会主义事业依然蓬勃发展；前苏联的检察制度消亡了，但是它开创的法律监督模式的检察制度仍然充满活力。正如前苏联的解体不能证明社会主义的失败一样，前苏联检察制度的消亡并没有宣告法律监督模式的检察制度的终结。当然，任何制度由成功到失败，由建立到消亡，都有其内外两个方面的原因，都有其成功的经验和失败的教训。前苏联检察制度消亡了，它给我们留下了什么？一个社会主义检察制度的标本？一段探索社会主义检察事业的历程？一系列社会主义检察工作的经验和教训？理性地回答这些问题，需要深入全面地认识前苏联检察制度及其经济、政治、社会和文化背景。 前苏联检察制度曾经在维护法制统一方面有过辉煌业绩，也在肃反运动中产生过恶劣影响，这些都是我国检察制度所没有过的；我国检察制度曾经在“文化大革命”中遭到取消或者合并而后又在改革开放中得到恢复重建，这些也是前苏联检察制度所没有过的。为什么同属于社会主义检察制度却有迥然不同的命运？ 新中国有关检察制度的立法，包括１９４９年的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》、１９５１年的《最高人民检察署暂行组织条例》、１９５４年《人民检察院组织法》和１９７９年的《人民检察院组织法》（１９８３年修订），明显带有前苏联检察制度的印记，特别是在检察机关的法律监督性质和宪法地位上，与前苏联检察制度是一脉相承的，但是，在检察机关的组织结构、领导体制、职权配置以及政治地位等方面，两者之间存在着较大的差别。正如１９６２年彭真同志在全国政法工作会议上的报告中所说：“检察院组织法是不是都是抄来的呢？不是完全抄来的，这个组织法是我们自己的，同苏联是不同的。”他还讲了一个故事，“在起草我国检察院组织法时，我们同苏联专家有过争论，他们不同意在检察院实行集体领导，我向他们提出问题，列宁在哪里说过集体领导不如个人呢？他们也讲不出来”。彭真同志认为，我国的检察制度与前苏联检察制度之间存在四点差别：１．我国各级检察院独立行使职权，不只对总检察长负责；２．我国设立了检察委员会，而前苏联没有；３．我国的公、检、法三机关实行互相制约，而前苏联的检察署可以监督一切机关而不受别的机关监督；４．我国检察系统的垂直领导不是绝对的脱离地方，而是要接受地方党委的领导。 ■不同的国情，造就差异 前苏联检察机关与我国检察机关的历史地位的不同决定了两国检察制度的差异。列宁的法律监督思想以及据此建立的前苏联检察制度是基于维护法制统一的迫切需要而产生的。首先，前苏联共产党领导的十月革命是从中心城市的武装斗争取得全国政权的。当时，党的地方组织特别在广大农村还不健全，也不严密，在维护国家和法制的统一上存在力所不及的问题。其次，前苏联选择了联邦制度，加盟共和国的独立性比较强，而社会主义经济和政治要求不断加强国家的统一性。最后，前苏联是由封建制度直接过渡到社会主义制度的，缺乏法制传统，有法不依、执法不统一的现象比较突出。因此，创建一个高度集中统一的检察体系来维护国家和法制的统一是十分必要的，而且随着新经济政策的实行和社会主义建设的发展，检察机关法律监督的地位和作用及其重要性日益突出。 新中国成立之初面临的情况则有所不同，中国共产党走的是“农村包围城市”的革命道路，党的各级组织比较健全且有效率，是维护国家统一的可靠力量；同时，我国实行单一制，地方的独立性及其倾向都比较弱。虽然我国也缺乏法制传统，但是当时并没有充分认识到社会主义法制建设的重要性，因而对建立一个强有力的法律监督体系并没有迫切的需要，检察机关在政治生活中的地位和作用也远不如前苏联的那么重要和突出。 在革命的道路、国家的结构形式和法制建设的进程等方面存在的巨大差别决定了两国检察机关的政治地位和职能作用的不同。以毛泽东为核心的第一代中央领导集体认识到了这些差别，在学习和借鉴前苏联检察制度的时候，并没有简单地照搬照抄，而是自觉地结合中国国情进行了改造和创新。以邓小平为核心的第二代中央领导集体在恢复重建检察制度的过程中又进行了改革，在保留检察系统的上下级领导体制的同时，把地方检察机关纳入同级人民代表大会之下，由其产生，对其负责，受其监督，形成了中国特色的社会主义检察制度。比较研究两国检察机关的历史地位及由其决定的检察制度的差别，我们可以获得三点启示：一是检察制度的内容是由特定的国情决定的，国家的需要决定了检察制度的发展方向。二是检察制度与政治制度具有密切的相关性，党的执政方式和执政能力决定了检察制度的基本功能。三是在社会主义国家里，联邦制需要高度集中的检察体制，而单一制只需要相对集中的检察体制。 前苏联检察制度与我国检察制度的差异又决定了两国检察机关历史命运的不同。斯大林时代的前苏联没有沿着列宁设计的法治道路前进，相反地，走上了极端的人治道路。已经发展壮大的检察机关被用来维护极权统治，沦为政治斗争中打击异己的工具。前苏联法制的破坏与检察职能的转化是互为因果的。它既没有建立约束最高权力的法制，也没有建立约束检察权的监督制约机制，这不仅使维护法制统一的检察职能失去了存在的价值和空间，而且导致了检察职能的蜕化变质。 新中国在仿效前苏联检察制度之时就有很大的保留，既没有建立像前苏联那样高度集中的强大的检察体系，也没有赋予检察机关像前苏联那样广泛而不受监督的权力。我国检察机关主要是在诉讼领域或者以诉讼的方式履行法律监督职能，在角色定位上，其以司法机关在诉讼领域的定位比以法律监督机关在国家政治中的定位更加明显；在功能上，其维护司法公正的作用比维护法制统一的作用更加突出。在“文化大革命”发生的时候，检察机关不仅没有成为“极左”路线的支持者和工具，反而成为其破坏司法秩序的障碍，进而被取消或者合并到公安机关。 苏联检察机关在“肃反运动”中被极权统治者所利用进而成为破坏法制的力量，而我国检察机关在“文化大革命”中因其维护法制统一和司法秩序的作用而被“四人帮”踢开乃至取消，除了一些偶然的、个人的因素外，最主要的原因可能就是前苏联检察机关的组织过于集中、职权过大且不受限制，本身就有破坏法制的潜在可能性，而我国检察机关主要行使审查批捕、起诉和抗诉的职能，对公安机关和审判机关具有一定的监督制约作用，同时也受到其他机关的制约，无论在诉讼制度中还是在政治制度中都未能形成优势的地位，也不可能成为不受法律约束的政治斗争的工具。虽然两国的检察机关经历了不同的命运，但都是不幸的，甚至是可悲的。 从两国检察机关的历史遭遇中，我们可以得出两条教训：一是检察权不宜过大，检察体制也不应过于集中，否则，不利于法治的进步。二是检察权既要有监督制约其他国家权力特别是司法权的能力，又要受到有效的外部监督制约，否则，检察权本身也会被滥用乃至腐败。 ■前事不忘，后事之师 前苏联检察机关的组织结构总体上过于集中，与前苏联的国情密切相关，不值得我国效法，但是我们也不应把它简单地视为检察制度建设和改革的反面教材。我国的检察机关也应当保持必要的集中性、统一性，否则难以发挥法律监督在维护社会主义法制的统一、尊严和权威方面的作用。 在人民检察院内部，我国实行检察长个人负责与检察委员会集体决策相结合的领导体制，实践证明是正确的、可行的，而前苏联实行检察长负责制，各项权力集中于检察长个人，并不利于检察权的依法正确行使，不利于保证决策的科学性和合法性。当然，我国的检察长与检察委员会相结合的领导体制在法律上规定得还不够具体明确，各地执行中存在较大的差异，关键是决策权力与决策责任的对应性不强，集体责任与个人责任的划分不明确，容易出现规避责任的现象。 在检察系统即上下级人民检察院之间，我国实行最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院、上级人民检察院领导下级人民检察院的领导体制，但是由于缺乏人事任免和经费保障上的支撑或者说在这两个方面受地方的影响过大，使上下级院之间的领导关系不仅局限于业务工作，而且对业务工作的领导也常常弱化为业务指导，在遇到地方力量的干扰时，有时显得软弱无力，使检察一体制难以落实。前苏联实行上级检察院的检察长任命下级检察院的检察长和检察官，经费由联邦预算来安排，完全排除了地方的影响。如果把这种体制搬到我国，至少在近期难以实现，也没有必要，但是这种体制的某些成分值得我国借鉴。譬如，把检察长候选人的提名权和检察业务经费的保障改由上级人民检察院负责，这只是在人事任免和经费保障上增加上级院的成分和影响，而不完全改变地方人大选举产生同级检察院的检察长和保障检察院行政经费和人员经费的财政体制，既可以适当加大上级院的领导力度，又不致完全改变人民代表大会体制和财政体制。前苏联检察制度中诸如此类的可资借鉴的成分值得我们注意和研究。 前苏联检察机关的职权配置有两个方面的缺陷，一是权力过多，既有一般监督权即可以监督一切国家机关、国家工作人员、社会经济组织和普通公民遵守法律的情况，又有无限定范围的侦查权、批捕权和起诉权，容易形成强势的国家机关；二是权力过大，缺乏对检察权的监督制约。这两个缺陷都不是法治国家所能允许的，既不利于保障公民权利，也不利于国家权力的正确行使。但是，我国检察机关的职权配置又过于简单，手段不足、程序不到位，对行政执行中的违法、地方立法中的违宪、审判中的不公都缺乏必要的监督和纠正能力，难以充分有效地发挥维护国家法制的统一、尊严和权威的作用；同时，在国家政体中的职能作用很弱，与其宪法地位不相称。要适应依法治国、建设社会主义法治国家的需要，必须强化法律监督，优化检察权的配置。在这方面，前苏联的检察制度也给我们提供了一些可资借鉴的成分，譬如，检察机关对行政违法的抗议权、起诉权，对涉及公共利益和国家利益的民事案件提起和参与诉讼的权力，对地方立法中违宪情况提请上级国家权力机关审议和纠正的权力，都是与法律监督的宪法地位相匹配甚至是必不可少的权力。再如，在实行法律监督的方式和途径方面，前苏联检察机关参与、了解、调查等发现违法的手段和程序，抗议、中止执行等纠正违法的手段和程序，都可以借鉴。当然，我们在强化法律监督的同时，应当吸取前苏联检察制度的教训，不能追求绝对的、不受限制的权力，也不能要求有最终的决定权和直接的行政管理权，必须坚守监督权的辅助性、保障性，防止越位、越权。 前事不忘，后事之师。从社会主义检察制度发展的历史进程来看，前苏联检察制度代表了创始阶段的典型形态，我国检察制度特别是恢复重建后的检察制度则代表了检察制度改革阶段的创新形态。传承是创新的基础，创新必须以历史的经验和教训为镜鉴。 《苏联的检察制度》、《苏维埃检察署的工作组织》和《区检察长的权利与义务及其工作组织》三部著作，目前已被合编成册即《前苏联的检察制度》，纳入《纪念检察机关恢复重建３０周年丛书》，由中国检察出版社出版。（本文为《前苏联检察制度》的编者前言，略有删改，作者为高检院检察理论研究所副所长） |
