澳大利亚环境保护及其对中国的启示

刘长秋

（上海社会科学院法学所，200020   中国：上海）

    [摘  要] 澳大利亚是当今世界各国中较为重视环境保护且其环境保护也比较富有实效的国家之一。澳大利亚国民有着良好的生态环境意识；澳大利亚政府、企业、各类组织及公民都对环境保护给予了极高的热情，并对各方面对本国环境与资源给予了综合的保护当前，我国的环境保护正在日益受到重视，但在不少方面也都还存在着严重的缺陷，为此，需要在考察澳大利亚环境保护实践的基础上借鉴其成功经验，以推动我国经济社会的可持续发展。

[主题词] 澳大利亚；环境保护；中国；启示

    由于人口的飞速增长、城市化进程的急剧加快以及经济的迅猛发展，全球性的环境问题已日趋恶化。目前，世界自然灾害频繁发生；重大环境污染事故显著增加；海洋环境污染进一步加剧；而大气污染的范围也愈来愈严重，并引发了直接影响整个生物圈机制和功能的酸雨、“温室效应”和臭氧层破坏三大问题……。环境问题的恶化对各国经济社会的发展产生了巨大的负面效应，并引起了各国的普遍关注。自20世纪70年代开始，随着环境问题负面效应的日益显露，许多国家都加强了对本国环境的保护，并将环境保护提升到国家职能管理活动的重要高度。作为上述国家之中的一个光辉典范，澳大利亚在本国的环境保护方面做出了令世人瞩目的成就。在当前我国已经将科学的发展观作为基本发展观的情况下，借鉴澳大利亚环境保护的成功经验，保护好我国的环境，无疑将对我们实践科学的发展观具有重要的指导意义。

1．澳大利亚环境保护概述

    1．1 国民的良好环境生态意识

    澳大利亚是世界环境保护做得相对较好的国家之一。在澳大利亚，政府和一些志愿者经常发起组织一些环境保护活动，如“挑战温室效应计划”及“土地管理和环境保护行动计划”等等，许多公民都参加过各种类型的环境运动或自然资源保护活动。澳大利亚人具有较为先进的环境理念。他们很早就摆脱了传统的“人类中心主义”的陈腐观念，树立了以可持续发展为目标的“生态中心主义”价值理念。这一点，在澳大利亚国徽的设计中被体现得淋漓尽致。国徽是一个国家的最基本标志，是一个国家的象征，是一个国家的人文精神和价值追求的集中体现。与当今世界其他国家的国徽相比，澳大利亚的国徽可以说是别具特色，该国徽的左边是一头袋鼠，右边是一只鸸鹋，而这两种动物，目前只有澳大利亚才是其生长地。将特有动物作为本国的标志、作为本国价值追求和人文精神的体现，这在各国并不多见。澳大利亚国徽的这种独特设计充分反映了澳洲人对生态环境的高度重视，体现了其关注环境、热爱自然的良好环境伦理观。

不仅如此，澳大利亚还极为重视对环境道德的倡导和强化。澳大利亚学校教育的每一个重要阶段都设有专门的环境与资源保护课程，以提高学生的环境道德感，增强其生态保护意识，而包括从报纸到电台的种种评论也已越来越多地涉足到了环境道德领域。培养正确的环境生态意识，树立正确的环境道德，已成为澳大利亚环境建设的一个重要方面，并渗透到了政府决策、企业策划和个人行为等方方面面。从这一点上来说，澳大利亚在本国的环境保护问题上似乎更倾向于“道德治理”。在澳大利亚，由于政府的正确引导，人们已经建立了一套恰当的环境道德规范，对环境与资源的认识也相应上升到了一个新的高度。这一高度已使澳大利亚人对环境与资源的保护成为一种国民素质和人文精神，从而极大地推动了澳大利亚的环境保护。

1．2 多样化的环境保护主体

环境保护的主体即环境保护的参与者。一般来讲，环境保护的主体主要是政府，包括中央及地方两级政府，狭义上的环境保护就是专指政府以管理者的身份对生态环境所进行的保护。但随着环境问题的日益严重化及人们对环境问题的日渐重视，环境保护的主体事实上已逐渐突破了传统范围的藩篱，在许多国家，个人及其他组织也已成为环境保护的主体之一。澳大利亚就是一个极明显的例子。澳大利亚是一个典型的联邦制国家，在行政机构上，它有两套政府班子，即联邦政府和地方政府。无论是在联邦一级，还是在地方一级，环境保护都是政府的一项基本职能。据统计，除了联邦政府以外，澳大利亚目前共有900多个大小不同的地方政府，最大的如布里斯班市议会，统辖70多万人；最小的如西澳大利亚州的一个郡，只有100多人。地方政府的主要职责之一是保护本地方的环境。如地方政府有权不同意在风景区建造高楼以防止对环境造成不利影响；地方政府可以通过经济刺激手段间接影响本地区企业的生产活动；城市基础设施和土地使用的控制一般要经过州长和有关部门批准等等。联邦政府的主要环境监管职责是对各州的环境与资源保护事宜进行总体规划和协调，并对国际国内的环境问题承担责任。

除了各级政府实体之外，企业、环境保护组织及个人也已是本国环境保护的重要主体，他们在本国环境保护中正在发挥着越来越大的影响。澳大利亚拥有许多专门的环境工业公司，它们是本国环境保护的积极参与者；除此之外，澳大利亚的普通企业也对环境保护投入了较大的热情，他们对有关环境保护的许多活动都给予了各种形式的物质或精神支持。

    1．3 对环境与资源的全面保护

澳大利亚是一个极为重视环境保护的国家，其环境保护的范围相当广泛，从自然资源到环境污染防治再到生态区域的维护，凡涉及环境的各个方面几乎都在其环保的范围之内：

在澳大利亚，对动植物的保护是其环境保护的一个亮点。澳大利亚具有丰富的植物资源，但出于良好的生态责任感，澳大利亚人很少砍伐本国的森林；他们无论是在房屋的建造方面，还是在家具的用材方面，都尽力避免用木质产品。不仅如此，澳大利亚还大量引进包括中国的银杏在内的许多植物品种，以增强本国植物物种的多样性。澳大利亚政府还通过立法严厉禁止并惩罚滥捕滥杀动物尤其是珍惜野生动物的行为；并规定，由各州和地区政府来具体承担对动物的主要保护责任，联邦政府则主要负责联邦管辖领地上的特有动物，并控制动植物的进出口，签订有关保护自然的国际条约或公约等。

    澳大利亚对本国境内的生态区域也给予了强有力的保护。澳大利亚是“世界遗产会议”的代表，并作为南半球仅有的四个代表国之一，成为自公约签署以来一直担任代表的国家。目前，澳大利亚共有卡卡杜国家公园、乌鲁鲁国家公园和澳大利亚哺乳动物化石区等11处特殊区域被列入《世界文化和自然遗产名录》，这些区域都得到了澳大利亚政府及人民的强有力保护。不仅如此，对于臭氧层的保护，澳大利亚也给予了极高的重视和积极的参与。澳大利亚政府较早地在国内颁布了《臭氧层保护法》，依据该法规，凡是破坏臭氧层物质的产品的生产都一概被明令禁止。

在污染的防治方面，澳大利亚也给予了充分的重视。以对固体废物污染的防治为例，澳大利亚的每个城市都建立起了较为完整且科学的固体废物处理系统，并实行专门的垃圾收集制度。澳大利亚政府以及各个地方政府都很重视市民在固体废物污染环境方面的参与，提倡市民自觉收集垃圾以减轻政府的管理负担。许多地方政府在其工业政策中都明言协助与固体废物的再利用有关的工业，并对这些工业给予了包括资金、税收、技术或信息等方面的各类方便，有些地区甚至为这种工业开辟了专门的企业特区。同时，为了从本源上根除固体废物，澳大利亚政府和传媒还通过各种渠道，竭力规劝市民养成正确的消费观，以减少各种极易污染环境的“一次性”产品及难以为环境所自然降解的包装袋的使用，从而尽可能地防止产生不必要的垃圾。

2．当前我国环境资源保护的现状及澳大利亚环境保护对我国的启示

当前，随着世界环境状况的日益恶化，环境问题已逐渐由一国国内问题发展成为整个人类共同关注并亟待解决的全球性问题。在我国，环境保护与计划生育及改革开放一起被称为我国的三大基本国策，这充分表明了我国政府对环境保护的高度重视。然而，现阶段，由于经济的落后及人口膨胀对经济发展的严重制约，我们却经常“自发”地将改革开放和计划生育作为我国上述基本国策中的重点来加以强化，对环境保护则往往只是理论上的基本国策外加口号上的渲染，在实践中却并没有真正将其提到基本国策的高度来加以对待。这不仅在实践中引发了许多问题，且已给我国经济和社会的发展带来了极为不利的影响。

    2．1 当前我国环境保护所存在的主要问题

2．1．1我国环境的环境执法弊病较多

当前，我国环境执法弊病重重，已严重影响了我国环境保护的力度。表现在：（1）各环境行政执法部门之间以及环境执法部门内部职责不清。首先，各执法部门之间的职责不够明确，存在着执法交叉冲突的现象。由于这方面的法律规定不够明确、具体，且又缺乏有效的解释，因此，在执法实践中，当几个执法部门对某一环境事务都享有监督管理权时，就不可避免地出现互相争权或互相推诿的局面。其次，是环保部门内部职责划分不够清楚。环境行政执法机关上下级之间“各自为政”的现象时有发生，给环境行政执法工作带来了许多不必要的麻烦。再次是环境行政机关内部职能机构之间职责不够明确。环境行政机关虽然对外统一以一个独立的行政执法机构行使执法权，但在内部，各项环境行政执法权都是其内部的各职能机构分别具体实施的。（2）执法人员的素质较差，给环境执法造成许多障碍。我国环境行政执法部门尤其是基层环境行政执法部门中，有相当一部分人素质不高，不仅缺乏应有的环保专业知识和基本的法律素养，且不具备较好的思想政治素养。因而在具体的环境行政执法过程中，对某些问题他们或随心所欲，或依个人利害关系去处理，或相互推诿，致使执法不当、执法有误等现象时有发生。（3）某些地方领导的不当干预。当前，由于我国在地方领导干部的考核上侧重于经济指标，使得经济发展成为各级地方领导干部竟相追逐的首要目标。这些领导干部由于法制观念较差、环境意识淡薄，在工作中往往只凭个人意愿办事，为了增加本地方上的财政收入，树立自己的“政绩”，片面强调经济发展，忽视环境保护，甚至在环境保护项目可能会涉及到地方经济利益时，利用职权不适当地干预环境执法。

    2．1．2 群众缺乏应有的环保意识

具体体现在：

1．群众参与环境保护的意识较弱。群众参与应是环境保护的一个重要内容，从世界范围来看，公众参与环境保护已从个别国家的实践逐步发展为各国公认的环境法准则之一。我国《环境保护法》规定，“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”这是我国公民参与环境保护的直接法律依据。但当前，在我国，由于缺乏参与机会及参与的保障的有效机制，导致许多对环境保护报有很大热情的群众不能较大程度地参与环境保护，从而大大降低了我国环境保护的普及面。

2．群众的环境生态意识匮乏。在增强群众的环境生态意识方面，尽管我国政府已做了大量的工作，但由于种种因素的制约，广大人民群众的环境生态意识依旧十分匮乏。许多公民对环境问题的危害性、环境保护的目的等仍然存在许多不恰当的认识。

3．公民缺乏应有的环境法律意识。由于长期以来在公民心理上形成的“义务本位”的影响，目前，我国公民的总体环境法律意识还比较淡薄。不少公民在自身环境权益受到侵害时，还不会用法律手段来保护自己；而许多企业为了减少来自企业外部的发展阻力，也在客观上纵容了某些环境违法行为。

2．2 澳大利亚环境保护对我国的启示

2．2．1 环境与资源保护应立足于本国国情

环境与资源保护是一项复杂的社会系统工程，要建造好这一工程需要多方面的条件，而首要的一条就是要立足于我国的现实国情，这也是环境问题的区域性特点所决定的。为此，我们以为，在我国的环境与资源保护过程中需要做好以下几个方面的工作：

1．要正视我国环境与资源的多样性与复杂性，重视环境保护的区域性原则。

环境问题具有明显的区域性，这一特点决定了环境与资源保护必须遵循区域性原则。澳大利亚在本国环境与资源保护问题上，就较好地遵循了区域性原则。在澳大利亚，环境污染防治及资源保护和生态保护工作主要由各州政府负责，联邦政府仅在各州之间就相应事务进行协调，某些具体的环境与资源事务则直接由政府授权某些委员会进行管理。这充分考虑了环境与资源问题的区域性，且有利于各州政府更好地对本地区内的环境与资源进行管理。我国幅员辽阔，地理环境复杂，各地区的经济发展水平、资源分布、人口密度等都存在较大差别，这一状况决定了我国环境与资源保护更应该根据不同地区的不同情况，因地制宜地采取不同措施。为此，在进行环境与资源管理时应做到以下几点：首先，环境政策和环境标准的制定和实施要尽可能地考虑各地区的差异性；其次，要针对自然资源在各地区分布的不同特点和环境污染程度在各地的差异性，采取力度不同的保护或治理措施，对那些环境污染状况较轻而自然资源又相对较多的地区更应加大保护的力度；再次，要注意发挥地方管理机构的作用，以地方为主进行环境与资源保护。例如，在我国已设立了长江水源保护办公室、黄河水利委员会的情况下，国家除在某些重大事务上进行必要的指导、规划和协调外，不宜对这些地区的环境与资源保护过多地进行干预。

    2．在环境与资源保护问题上要充分注重环境道德建设。

澳大利亚是一个法制化的国家，法律在澳大利亚人的日常生活中具有重要的地位，在环境与资源保护问题上，其环境与资源立法无疑发挥了巨大作用。然而，另一方面，我们也必须看到：在对环境与资源的保护上，澳大利亚更多的还是倾向并依赖于道德规范。这一点很值得我们深思。我国自古就是一个极其重视道德的国家，而道德在我国古代社会中，也确实在社会生活的方方面面发挥了其应有的作用。但近年来，随着人们法制观念的增强，人们的道德观念却在逐步淡化，对道德也已越发漠视。这一状况已影响到了我国社会生活中的许多领域，包括环境与资源保护。实践证明，缺乏道德的支持，环境与资源保护就会缺乏应有的价值底蕴，其运作就会缺乏力度。因此，在我国今后的环境与资源保护过程中，应当充分注重公民的环境道德建设，强化环境道德在我国环境与资源保护中的地位，并通过进行各种不同类型的道德教育使人们真正重视环境与资源保护。

3．环境保护机构的设置与这些机构之间的职权分工应充分考虑本国环境保护的具体特点。

保护生态环境和自然资源需要政府部门的高度重视，但仅有重视显然是远远不够的，还必须有政府各环保行政机构的合理设置与恰当分工。在澳大利亚，环境保护的职责由各管理部门共同承担。在联邦一级，主管环境与资源保护工作的主要是内务部和环境部以及其他具有这方面法定职权的行政机构，如澳大利亚国家公园和野生生物管理处、自然保护部长委员会、澳大利亚自然财富委员会等，而具体事务则由环境部下属的环境保护委员会进行协调和处理的。与此同时，联邦政府与地方各级政府之间在环境保护方面的职权也作了明确的法律分工。另外，针对环保实践中各机构之间及联邦和地方两级政府之间就环保事宜方面的管辖权冲突，立法上也不断进行修改，以保障各机构切实发挥环境监管作用。应当说，在澳大利亚地广人稀、环境区域性较强的情况下，联邦的这一套管理系统还是相对有力和有效的，多年来，该系统已在澳大利亚环境保护的实践中发挥了较为明显的作用。与澳大利亚相比，我国在环境保护机构的设置极其职权分工上显然逊色了许多。目前，我国在环境保护上实行的是“环保行政主管机关统一监管和各部门分工负责相结合”监管体制，尽管这一体制总得来说较为适应我国的现实国情，但其弊端也是显而易见的。如上文所述，在该体制下，环境执法部门之间及环境执法部门内部职责不清，因而经常发生环境执法权的冲突，已严重影响了我国环境保护的质量和效率。因此，应通过修改相应环境立法的方式来对这一体制进行革新。具体来说，就是要强化我国环境保护行政主管机关的职权，将环境监管的职责最大限度地加以集中，并及时通过相应的立法加以保障。

2．2．2. 应综合保护我国的环境

我们应当以动静结合的思维去审视环境保护。首先，就静态方面来说，我们应平衡看待污染防治、自然资源保护和特殊区域维护之间的关系，不应片面强调某一方面而对其他方面有所偏废。其次，就动态方面而言，环境保护作为一个过程，应当是“防”与“治”的结合，因此，应贯彻“预防为主，防治结合”的原则，决不能片面强调“治”而忽视“防”，更不能走“先污染后治理”的道路。在澳大利亚，环境保护是被作为一项综合性的工作来加以对待的，因而，无论是联邦及各州政府抑或广大公众都能综合看待环境问题，并能对本国环境进行较全面的保护。但在我国，由于环境问题以环境污染表现得最为尖锐，加之社会舆论的片面误导，往往导致政府及广大群众将环境保护片面地等同于污染治理，从而忽视了对自然资源的保护。这一点已在我国的环境与资源保护立法上有所反映。如，我国现行的《环境保护法》在理论界已被确认为我国环境与资源保护的基本法，但该法在内容上却只是重点规定了环境污染和其他公害的防治，对自然资源的保护则着墨不多；而在刑法规定的环境犯罪中，基本上也已公害犯罪为主，对自然资源破坏方面的犯罪的规定也是着墨甚少。这已直接导致了作为我国环境问题之一的资源问题的加剧，并对我国的环境保护及经济社会发展产生了极为严重的影响。目前，我国不仅森林覆盖率远远低于世界平均水平，且土地荒漠化及水土流失现象严重，并有进一步扩大的趋势。而这些无疑都是我国环境保护政策倾向于污染防治而忽视生态保护的直接恶果。此外，由于我国目前尚未整体上摆脱传统发展模式的窠臼，在许多地方，尤其是在那些经济发展程度不高、人们生活水平较低的落后地区，人们对环境保护的理解主要还是着眼于“治”上，“防”的观念相对较弱。在此情况下，当前我国的环境保护工作除一方面仍需加大污染防治力度之外，另一方面，也要真正重视对自然资源的保护；除一方面仍要继续重视对环境污染的治理以外，另一方面，还更应着眼于对环境污染的预防。为此，需要继续坚持对污染物实行“总量控制”，进一步强化对环境污染的制度规制；需要完善我国的环境影响评价制度，加强对有可能造成环境污染的各种工程建设、资源开发等活动的环境影响评价；需要开展全国生态调查，制定生态保护纲要，划定生态保护区以保护在这些区域内的各种自然资源。一句话，需要对我国环境与资源实行综合治理和全面保护。

    2．2．3 加强我国的环境意识建设

    环境意识包括环境生态意识和环境法律意识两个基本方面，它是保障公众参与环境保护的思想基础。现在，公民参与环境保护已从一国的环境保护实践发展成为世界环境保护的一项基本法律原则。在这种大的背景之下，加强本国的环境意识建设，推动公众积极参与本国的环境保护，已成为各国环境管理工作中所必不可少的一个内容。澳大利亚政府极为重视本国的环境意识建设，无论是其教育、体育还是文化卫生等方面的建设中都渗透着强烈的环境意识。当前，我国公民的环境意识总体上还比较淡薄，与我国环境保护的实际需要还相差甚远。所以，当前，摆在我国政府面前的一个重要任务就是加强我国的环境意识建设，以努力提高广大人民群众的环境意识，推动其积极参与环境保护工作。为此，需要广泛深入地开展环境保护的宣传与教育工作，激发广大群众的环境危机感和生态责任感，为我国环境保护的顺利进行打下良好的群众基础。各级政府的环境保护行政主管部门应首先加强本部门内部人员的教育与培训，提高其执法的水平与效率，以减少群众参与环境保护的后顾之忧；同时，应健全信访制度，及时查处环境违法行为，以提高本部门的群众信任度；此外，还应定期向社会发布环境状况的公报，加促环境保护决策的公开化和过程的民主化，为群众参与环境保护提供良好的条件。

    2．2．4 树立科学的发展观，坚定不移地实施可持续发展战略

科学的发展观认为：环境保护与经济发展并不是完全对立的，二者更有相互促进和协调的一面；为发展经济而舍弃环境保护或为保护环境而人为地中止经济发展的做法都是极不恰当的；正确的做法应当是探觅一个使二者之间的关系得到最恰当调处的黄金分割点，从而找到一种全新的能够使二者得到最佳结合的发展模式，以使经济能够在环境得到最大限度保护的基础上获得长远而健康的发展。而可持续发展就是这样一种全新的发展模式，是未来社会中世界经济发展的必然的选择。因此，今后我国应当继续以可持续发展战略作为我国未来社会发展永久性战略，并将可持续发展原则作为我国环境与资源保护立法的一项基本法律原则。为此，要鼓励企业采用能耗低、污染小的生产工艺和设备，采用科学先进的污染防治技术；要提倡废物的综合利用，减少资源的开采和废弃物的产生；要大力发展科技，以提高我国自然资源的有效利用率，同时，要有计划、有步骤地发展替代能源，为我国经济社会的发展提供源源不断的物质源泉。由于政府是实施可持续发展的主体和保障，所以，加强政府自身的建设也是至关重要的。为此，需要坚定不移的进行政府机构改革，革新传统的干部考核方式，将环境保护作为与经济发展并重的一个指标来衡量各级领导干部的政绩，以此来提高各级领导干部的环境责任感和科学管理意识，为可持续发展在我国的有效实施提供坚实的保障。