从某个角度看去，现代民主国家是一种非常奇特的现象。

按理说，人们逐渐从强权者的苛政中悟出限制权力的必要后，首先考虑就是对财政权的约束和人身权利的界定。故今日宪政主义者的常识是，著名的英国《大宪章》，虽有“上帝”、“正义”之类的“高级法背景”，但是说到实在处，不过就是二十几个英国土财主不让英王约翰这个大财主在派捐抓丁上胡来的一纸文书。公民有“纳税人”的别名及“无代表不纳税”的原则，此其故也。后来的历史也表明，在和平的政治和和产权明晰的条件下，大多数政治问题都可转换为财政问题，即政府应当花多少钱和如何花钱的问题，前者决定着“国家”的规模，后者限制着国家行使治权的手段，这是设立议会政治之原始意图。其基本理想，我们可以从“守夜人国家”、“保护性国家”或“最小国家”这些称谓中找到。

但是，在代议制国家大体完成了公民普选权之后，却日益呈现出一种相反的趋势，与传统的独裁政体（极权主义政府除外）相比，民选政府反而逐渐获得了更为强盛的敛财能力。这一趋势反映在经济数字上，就是公共财政在GDP中所占的比例越来越大，甚至可以大到令一些独裁者金库的大管家也羡慕不已的地步。比如，北欧一些国家的财政可以达到GDP的50%以上，即使在受着自由企业传统和联邦制双重制约的美国，1970年的财政也占到了GDP的30%，这与小布什今年从国会获得的慷慨财政相比，还要高出10个百分点。

何以至此？盖民意代表组成的议会或在选战中上台的政客，既有此“正当”程序为其护航，常常敢于为各种事业开立账目，课以专制者也不敢开征的税赋。如果往更深入处说，民选政府搞钱的本事大，还有着一个最根本的、看上去很合理的意识形态理由：既然统治权来自人民的自由选择，那么与专制政府相比，它的政策可以称为“经民主程序整合”的公意产品，所以它也“必定”是一个“更仁慈的政府”。于是乎政府被赋予了越来越多的“福利功能”，无论是对于欧美的“福利国家”，还是印度的“民主社会主义”，它们给私人经济行为设置的种种约束条件，我们都可以从这一角度找到部分答案。

但是，当政府膨胀到一定规模时，民主体制下的老百姓也会有忍无可忍的时候，他们也会发动“叛乱”的。现在的人们对“撒切尔主义”或“里根主义”大概多少还有所了解。撒切尔夫人和里根分别于1979年和1981年当政，上台后基本的执政理念就是要让自己的政府重返“守夜人国家”的传统。但是，今天回过头去看看，这两位政治家的个人作为也许被大大高估了，只知有枢纽政治家而不知有基层立法动议的力量，可谓一种不良的思维定式。

至今知者不多的是，1980年代的这种政治右转弯的现象，乃是发生在一个重要的背景之下，即肇端于1978年加利福利亚的一次税制改革。这一年，加里福尼亚州以全民公决方式，通过一项严格限制政府征收财产税的《第13号法案》（Proposition 13），随后几个州也如法炮制，对政府征税权做出了类似的限制。它被众多媒体称为“纳税人反叛”（taxpayers revolt）或“抗税叛乱”（tax revolt），足见事件的性质之严重，因为在不到两年的时间里，这场“叛乱”便席卷全美，共有43个州相继通过了类似的财产税限制法，其中有15个州降低了所得税，10个州让税率直接与通货膨胀率挂钩，另有14个州要求任何加税政策必须获得“超级多数”（supermajority）方可实行。《华盛顿时报》在20年后总结加州的这一事件时，把它称为“打响了全美抗税叛乱的第一排炮”，更有意思的是，它引征民意测验说，如果把那份提案拿到现在再次表决一下，仍会得到多数人的支持。因此依我之见，至少要补充上这次“叛乱”，我们才可做到对里根和撒切尔的“革命”有一个较全面的了解。此外，凡举天下“叛乱”，在政治上要想成气候，必须有某种意识形态为其“正名”，古典政治经济学正可在这方面一展其长。

这一变化在美国经济理论中的反映，便是以货币主义和公共选择为代表的古典政治经济学的振兴。作为后者中的代表人物，布坎南自1970年代末以来，与不同的合作者塔洛克、布瑞南和瓦格纳等人，写下一系列著作，包括《自由的限度》（The Limits of Liberty, 1977）、《赤字中的民主》（Democracy in Deficit, 1997）、《征税权》、《规则的理由》（两书的中译本合并为《宪政经济学》，中国社会科学出版社即出）和《基于原则而非利益的政治》（Politics by Principle, Not Interests, 1998）。这些著作有着两个醒目的特点，一是从大的思想潮流的背景说，它与美国保守主义或新自由主义的大趋势同步，谓之“回到古典去”，不过这里的“古典”没有像列奥·施特劳斯走得那样远，直抵古典的希腊与罗马，而是专指更为晚近的古典政治经济学；其二则表现在学科的视角取向上，就是从“公共财政选择模型”的建立向“宪政经济学”的过渡。我们可以看到，如果《征税权》还是一部从“宪政视角”讨论公共财政的著作，其中所设计出的诸多模型，也都是围绕着广义的财税权展开，那么在《规则的理由》等书中，布氏等人已把财政问题乃至狭义的经济学明显放在次要位置，专心致力于经济学的宪政制度思考了。

“财政宪法”

让我们先简略谈谈前一本著作。布坎南等人首先引用大法官马歇尔的话说，“征税的权力事关毁灭的权力”，仅此一条理由，就要求财政学的研究不可退化为专制政治时代的“宫廷理财学”（cameralism），只为政府增收出谋划策，或囿于设计各种分配方案的雕虫小技，而是要从宪政层面思考问题。

这个层面上最紧要的问题是什么呢？从古典政治经济学的传统来看，无论什么样的政府，都有着无节制敛财的“自然倾向”，因此必须给予约束，以确保其行为与纳税人/公共产品的受益人从“初始立宪视角”观察自己在立宪后时期的处境时所欲求的结果相一致。这里的“初始立宪视角”和“立宪后时期”的说法，反映着罗尔斯“初始状态”假说的广泛影响，也是契约主义复兴这一大背景的具体写照。

基于这一认识，布坎南等人认为，那些把注意力集中于投票规则或投票安排，将其视为民治之基本手段的公共哲学或政治理论，从一开始就把大方向搞错了。在某些情况下，选举方式的选择当然可以发挥有效的约束作用，甚至可以说，不存在选举程序的独裁政府，也未必不可能用仁慈的方式行使权力。然而福利国家的经验已经证明，选举手段就像专制者的道德自律一样，不足以约束“一心为民造福”的政府。所以我们有必要问一句，民主体制下的民选政客或官僚，果真能够如人们期待于这种制度的那样，“无私地”把选民意志在政策层面上整合为既有效率又公平合理的产品和服务吗？对于这样的问题，脱胎于古典经济学的宪政主义便可派上用场了——它以个人主义的“经济人”假设为基础，有着反集体主义决策的天然内涵，正可用来解构以集体决策为特点的福利民主的神话：由一个个官僚和政客组成的政府，亦不可能脱离以谋取私利为特点的“经济人”假设而存在。

其实这里的道理很简单。人们之所以悟出必须用宪政手段限制政府的权力范围和规模，不过是因为从经验上预感到政府有时会做出不符合纳税人利益的举动。一般民主理论有着一个法理学上的假定，即官僚和立法机构都能够受到选民的有效约束，其基本原因在于参政集团都有着赢得下一轮竞选的预期。但是，由于民主过程中也存在着大量的寻租机会，还由于官僚及利益集团可以发展出种种规避约束的手法，因此对政府财政权力的选举约束经常失效。这种民主法理学本身无法解释何以会发生上述“抗税叛乱”的现象，其原因即在于此。为应付这一弊端，布坎南主张，只有制定一部超然于多数主义选举程序之外的“财政宪法”（fiscal constitution），方可有效约束那些“民主利维坦”（但愿它不是一个自相矛盾的字眼）的“剥削”。因此，布坎南等人的税制分析，也完全不同于一般财税专家为“既仁慈又明达的政府”提供的各种建言。按后者的政府观，对其财政能力不应进行任何限制，限制“好”政府，毕竟只会妨碍它多做“好事”。前者则秉承其公共选择理论的一贯原则，认为组成政府的人与普通公民并无不同，或者说，个人在公共选择和私人选择中有着相同的激励机制。这里尤当注意的一点是，与这种假设所受到的诸多误解不同，宪政视角并不排除做出集体决定的人也有着“道德”或“利他”行为的可能性。问题仅仅在于，如果因此而否认约束民选政府的正当性，则行宪的逻辑基础也将荡然无存。

从这里我们还可窥测到在说服公民赞成约束“好政府”上的一大难题，它在成熟的民主国家表现得较为温和，而在人治传统的国家尤其突出：假如官员是公共财政专断的消费者，或其决策结果中包含着可供他们享用的利益，则设置征税或财政权限还比较容易被人理解和接受——利维坦若把汲取资源的权力用于自己的直接消费，其危害性让人一目了然，则对它加以防范便有着充足的理由。但是，倘若民主利维坦的效用函数是以“非个人”的理由为主，对他们的“利他主义目标”就不那么容易限制了。也就是说，政府的各种开支方案，很容易通过“公共利益”或“普遍福利”的诉求而被“正当化”。对于奉行“行善主义”（do-goodism）的政府，“有限政府”这类理念的说服力就会大大下降。我们敢于放手管束肆无忌惮的恶棍，却不习惯于横加指责圣洁的苦行僧。毕竟没有人愿意相信，用心仁厚的清官给我们带来的危害，可能不亚于恶棍。

美德与规则

无须说，形成这种过分倚重于“行善主义”的现象，至少经济学家所谓的“市场失灵”是其重要原因之一。自上个世纪凯恩斯主义大行其道以来，这种说法便主宰着西方的福利经济学话语。对种种“失灵”表现的确认，使得经济学家把政府“规范市场”或“改进宏观管理”的做法视为理所当然。但是正如布坎南所言，他们在这样做时，未明言地把政府视为由一些“道德超人”（moral superperson）所组成，其行为可以用某种受到恰当约束的社会福利函数加以描述，而那些试图给政府模型注入现实主义因素的人，往往被斥为意识形态的偏见。

如前所述，在布坎南等人看来，这种道德超人未必不可能存在，但是在设立规则或制度时不考虑这种可能性，至少有着一条十分重要的理由。诚如霍布斯言，“就算恶人在数量上少于正派人，但由于我们无从甄别，于是便有怀疑、提防、抑制和自卫的必要性，即使这偶尔会针对最诚实最公正的人。” 阿克顿爵士的名言，“权力导致腐败，绝对权力绝对导致腐败”，无疑也是建立在对道德机制瓦解的某种预期上。在有众多人参与的社会互动中，个别坏人损人利己的行为，使得人们即使仅仅为了防范这种伤害，也会产生与坏人一样的动机。货币理论中有劣币驱逐良币的“格雷欣定律”，在社会互动中又何尝没有“恶行驱逐善行”的可能？因此我们不妨把霍布斯的话解释成一种“厌恶风险”的论证，其精髓在于，利他主义和公共精神可能普遍存在于人口之中，是“令人赏心悦目的鲜花”，但是让它们绽放的必要条件，却是一种让社会秩序不必单纯依靠这些鲜花的制度。《商君书》云，“仁者能仁于人，而不能使人仁；义者能爱于人，而不能使人爱。是以知仁义之不足以治天下也。”这种法家智慧的立足点虽与以上西哲异趣，其道理却不无相通之处，也就是说，在设计规则时，必须采用“利维坦”模型，对于利他主义和良好的风俗，我们可以赞赏有加，却不可当作“假设的基础”。

布坎南等人对这种宪政意义上的规则的阐述，也表现出若干特点，值得在此略做交待。一是他们坚信，有着相同的动机和能力的相同的个人，在不同规则背景下的互动过程可以产生相当不同的后果，并对每个参与者的福利带来非常不同的影响。这其实是在重申亚当·斯密有关“法律和制度”与经济后果之相关性的古老洞见。

其次，“公正”仅仅来自于规则。如果形成人际互动秩序的规则是参与者自愿同意的，则该规则及其结果就是正当的。因为自愿的同意等于做出了遵守规则的承诺，而公正的行为就是信守承诺的行为，他人出于道德上的正当理由，也可以要求他如此行动。布坎南等人在这里是采用了一种霍布斯式的工具主义规则观，他们不认为规则具有终极性的、外在的价值，它的益处一如市场中的价格，其功能主要就是给社会互动的参与者提供有关他人行为的信息，使其能够根据对于其他人未来行为的合理预期追求自己的目标。

第三，虽然布坎南的规则论中不乏“保守主义”因素，例如他对联邦制的偏爱，强调地方认同和小社会的同质性对于约束中央集权的作用，以及详细申论规则的最大价值之一即在于其“跨时代”（interperiodic）的特征，我们从中都可以找到一些与保守主义相呼应的东西。但是在“契约主义”语境的影响下，他在规则的革新上较之“消极的保守主义者”却要勇敢得多。这里的认识论起点是，如果不理解形成社会秩序的个人如何相互交往，以及不同的规则对这种交往有何影响，那也不可能对现行规则做出合理的变革，甚至不可能慎重地行动以维护那些已被证明对社会本身大有益处的规则。进一步说，既然对规则和制度的比较研究和分析可以揭示出规则影响着结果，并且某些结果优于另一些结果，所以布氏等人也不避哈耶克所批驳的“建构主义”之嫌，认为可以在检审与推理、鼓动与讨论中对规则进行深刻的变革。从这个意义上说，宪政经济学表现出一种理想主义倾向。

尤利西斯的自缚

当然，政治上的理想主义千百年来不绝于各种文明，近世与古代、东方与西方之间的差别，只在于对理想的管理技能而已。儒家士人历来有“从道不从君”的传统，这里所说的“道”，为“天地仁义”，为“继绝世，开太平”，为“恻隐，不忍人”，为“善善恶恶，老老幼幼”，“养吾浩然正气”，为“大丈夫”、“民为贵”。罗列这些令人感佩的文字，肯定有很多人胜过我。它们大体上类似于康德的“绝对律令”，落实到平常的生活中，可以做到洒扫日用而不自知，而在道学家的笔下，也可以披上境界非常高远的道德色彩。儒家中国又有“经世”的传统，其中所必然涉及到的“权”，好处在于不仅有西人“power”之义，既显威势，更含智巧，可指权衡、持中或屈张有道，体现在很具实践性的层面，即如“韬光养晦”、“小国寡民”、“不战屈人之兵”、“嫂溺援之手”，还有“穷则独善，达则兼济”云云，都是一些很高明的智慧，亦诚如布坎南所言，是我们可以赞赏有加的。但说到底，这两种智慧都有一个大毛病，即它们只能算是对无宪政状况或行宪之后的一种强有力的补偿，然而即便当代鸿儒也承认，它们本身是无法“宪法化”的；孔子的“无可无不可”一语，圆融归圆融，但也道尽了其中的奥妙。也就是说，它没有超然于利益（goods）之上和落实于善观念（Good）之下的制度手段。中国有千年一系的“道统”，亦有可以维持数百载不坠的“政统”，惟独独没有这种宪政意义上的“法统”，原因泰半出于此也。

今人似已渐渐明白，能够把这种“利”与“善”恒久衔接在一起的，惟宪政耳。宪政经济学有“一切政府都是利维坦”的工具性预设，这决定了它也必有“从道不从君”的风骨。但这里的“道”境界不算太高，只是国家据以存在的一些“游戏规则”而已，它高于私利但又源于私利，无须借助任何超然的价值资源，不必挂起维护“自然正义”的招牌，不必挟某种神祗或历史使命而自恃。因为遵守这种规则的国家，并不是独立于个人价值而存在的实体，它没有自己的行动，不追求自己的目标；它不能脱离个人的义利动机而去定义“社会福利”（或作为其变态表现的“综合国力”），因为这种东西纯属子虚乌有。

布坎南在《规则的理由》中曾提到埃尔斯特的《尤利西斯和塞壬》（John Elster, Ulysses and the Sirens. Cambridge University Press, 1979），他把书名中所包含的那个寓言，视为“对未来选择做出先期限制”的经典故事。这个出自荷马史诗《奥德赛》的故事，乍看上去类似于我们的“英雄难过美人关”的希腊版，其大意是，大英雄尤利西斯知道自己意志薄弱，他在驾船接近栖居着女妖塞壬的海岸时，惟恐自己经不住她们迷人歌喉的诱惑，便要求同伙把自己绑在桅杆上，又用蜡封住他们的耳朵。这是一种为防范未来灾难而做出的决定：若想返回家园，他必须给自己危险的审美欲望预先设防。我们若把这个故事理解为类同于儒家的禁欲说，与张之洞的制情欲如“降龙伏虎”旨趣同，也未尚不可。不过我宁愿像布坎南那样，对它做另一种解释：尤利西斯这种系自身于船桅之上的举动，淋漓尽致地表达着宪政主义的智慧。荷马告诉我们，

塞壬坐栖草地，四周堆满白骨，

死烂的尸体，挂着皱缩的皮肤。

（见荷马：《奥德赛》，卷十二）

避免这种惨状的办法说来很简单，不过就是那根缚住大英雄尤利西斯的绳子——政治学中我们把它称为“宪政之道”。